Monthly Archives: септември 2023

С Т А Н О В И Щ Е на БЪЛГАРСКА СЪДИЙСКА АСОЦИАЦИЯ по Проекта на Закон за изменение и допълнение на Конституцията на Република България

Българска Съдийска асоциация изразява следното становище във връзка с Проекта на Закон за изменение и допълнение на Конституцията на Република България:

С предложените промени се цели промяна в правомощията на президента, изменят се органите на съдебната власт – разделяне на ВСС на съдийски  и прокурорски такъв с отделни правомощия и функции в съдебната система и се изменят правомощия на Президента, на Главния прокурор и на прокуратурата.

  Така предложените промени поставят няколко въпроса – 1. Дали могат да бъдат извършени от Обикновено Народно събрание, 2. Съответстват ли на принципа за разделение на властите и върховенство на закона.

Становището ни е, че голяма част от предлаганите изменения са в правомощията единствено и само на Велико народно събрание.

Конституционният съд е имал възможност да се произнесе по този въпрос /Решение № 3 от 10.04.2003г. по к.д.№ 22 от 2002г./. Когато се правят изменения на Конституцията следва да се вземат предвид мотивите на това решение, в които са изложени следните аргументи:

Създателите на Конституцията са имали стремежа да установят
трайни демократични конституционни институции, които чрез действията си да утвърдят една нова по своята същност и организация държава, да гарантират необратимостта на демократичния процес и невъзможността той да бъде нарушаван. С тази цел са установени
основните конституционни институции – Народно събрание, президент, вицепрезидент,Министерски съвет, Конституционен съд и органите на съдебната власт. Тяхното особено място в държавната йерархия е посочено и в Тълкувателно решение No 14/95 г. по к.д. No
23/95 г. на Конституционния съд (обн., ДВ, бр.85/95 г.), което прогласява
ненакърнимостта на материалните предпоставки за осъществяване на дейността им. Структурата, тяхното място в държавната йерархия, начинът на формиране, основните правомощия и балансът между тях, определени от Великото народно събрание, са гаранция за развитието на демократичния процес при осъществяване принципите за народния суверенитет (чл. 1, ал. 2 К), политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1 и 2 К), разделението на властите (чл. 8 от Конституцията), правовата държава (чл. 4 К) инезависимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 К)
“.

При тълкуването на чл. 158, т. 3 от Конституцията следва да се изходи от волята, която народните представители са имали, като са прогласили в преамбюла към нея своята решимост да създадат демократична, правова и социална държава. Великото народно събрание е направило това с изграждането на институции, на които е възложило точно определени функции и правомощия при спазване на принципите за народния суверенитет (чл. 1, ал. 2 К), политическия плурализъм (чл. 11, ал. 1 и 2 К), разделението на властите (чл. 8 К), правовата държава (чл. 4 К), независимостта на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 К). Определеният от Конституцията ред за формиране на основните конституционни институции, мястото им в държавната йерархия и специфичната за всяка от тях дейност установяват необходимия и желан баланс помежду им.

Преходното време и особената политическа обстановка, при които работи Седмото велико народно събрание, са мотивирали представителите на народа в него да създадат стабилна държава с основни институции и техни основни правомощия, които да не могат да бъдат изменяни при всяка значителна промяна на парламентарното мнозинство. Затова в чл. 158 от Конституцията е посочено, че нова Конституция и най-важните промени в действащата са в прерогативите само на Велико народно събрание. А създадените от нея върховни институции, мястото, формирането и структурата на техните органи, както и предоставените им основни правомощия и установеният между тях баланс, са основата на държавата и не би трябвало да може да се променят при лесно изменящата се политическа и парламентарна обстановка в годините на прехода.

Конституционният съд смята, че е опасно тези идеи, които родиха Конституцията на Република България, да могат да бъдат пренебрегнати с промени в нея от едно дори внушително мнозинство на Обикновено народно събрание. При различна политическа обстановка и преценка за моментна целесъобразност това би дало възможност на всяко достатъчно голямо мнозинство да прави конституционни промени, които едно следващо мнозинство в друго Народно събрание да ревизира.”

Формата на държавно управление по чл. 158, т. 3 от Конституцията се определя според Конституционния съд на основата на чл. 1, ал. 1 от Конституцията от това, дали държавата
е монархия, президентска или парламентарна република и от основните конституционни принципи, върху които тя е изградена – народен суверенитет (чл. 1, ал. 2 К), политически плурализъм (чл. 11, ал. 1 и ал. 2 К), разделение на властите (чл. 8 К), правова държава (чл. 4 К), независимост на съдебната власт (чл. 117, ал. 2 К). Въз основа на тези принципи конституционният законодател в редица текстове на Конституцията е доразвил и изпълнил със съдържание парламентарната форма на управление, като е създал основните конституционни органи и е определил техните основни правомощия. Парламентарното управление се осъществява чрез системата на основните конституционни органи, от тяхното структуриране, начина на образуването им, статута, мандата и установения между тях баланс – Народно събрание, президент и вицепрезидент, Конституционен съд и Министерски съвет.

Макар и самостоятелна власт, извън законодателната и изпълнителната съгласно принципа за разделение на властите, съдебната власт и нейните органи (глава шеста от Конституцията) са неразривно свързани с парламентарната форма на управление и са неотменим неин елемент. Органите на съдебната власт контролират актовете на изпълнителната власт в посока на тяхната законосъобразност. Същото е и във връзка със защитата правата на гражданите и с публичните функции на наказателното правосъдие. Управлението на парламентарната държава със създадените от нея закони би било
безсмислено, ако липсва съдебна система, осигуряваща точното им прилагане.

Ако конституционният законодател смяташе, че формата на държавно устройство и на държавно управление се определят единствено от чл. 1, ал. 1 и чл. 2 от Конституцията, той щеше да посочи в чл. 158, ал. 3 от нея именно тези разпоредби, а не да даде общата формулировка с израза “форма на държавно устройство и на държавно управление”. В останалите точки на чл. 158 от Конституцията законодателят е подходил точно така. Посочил е конкретно кои членове от нея не могат да бъдат променяни от Обикновено народно събрание.“

Премахването, сливането, преминаването на някой от основните конституционни органи към друг или заменяне с друг, както и създаването на нови основни конституционни органи е също така промяна във формата на държавно управление. Така е и при промени в структурирането, начина на образуването, статута и мандата на основните органи и установения между тях баланс.

Променя се формата на държавно управление и при промяна на възложените им от Конституцията дейности или ако им се отнемат някои основни правомощия, каквото е например правото на отлагателно вето, което президентът има (чл. 101 К), или правото на Конституционния съд да дава задължително тълкуване на Конституцията (чл. 149, ал. 1, т. 1 К)“.

 „ Неразривно свързано с формата на държавно управление, която би се променила, е и ако се променят структурата, формирането и функциите на звената от съдебната система и статутът на нейните органи, включително висшите конституционно установени длъжности. Така ще е например при сливане на Върховния касационен съд с Върховния административен съд. Промяна е също така, ако например председателите на Върховния касационен и на Върховния административен съд или главният прокурор се избират от Народното събрание или се назначават от неговия председател или от Министерския съвет, а съдиите, прокурорите и следователите се назначават, преместват, повишават или уволняват не от Висшия съдебен съвет, а от друг орган.”

 Следва да се вземе предвид и т. 2 от диспозитива, в който се дава задължително тълкуване на Конституцията:

2. Формата на държавно управление по смисъла на чл. 158, т. 3 от Конституцията следва да се тълкува разширително. Това понятие се определя не само от характера на държавата като парламентарна или президентска република или монархия. В него се включва и изградената от Великото народно събрание чрез редица конституционни текстове, които доразвиват парламентаризма, система от висши държавни институции –Народно събрание, президент и вицепрезидент, Министерски съвет, Конституционен съд и органите на съдебната власт (Върховен касационен съд, Върховен административен съд, прокуратура, следствие и Висш съдебен съвет), тяхното съществуване, мястото им в съответната власт, организацията, условията, начина на формиране и мандата им. Във формата на държавно управление се включват и възложените от Конституцията на тези институции дейности и правомощия, доколкото с изменението им се нарушава балансът между тях при съблюдаване на основните принципи, върху които е изградена държавата – народен  суверенитет, върховенството на основния закон, политически плурализъм, разделението на властите, правовата държава и независимостта на съдебната власт“.

Предложените конституционни промени засягат пряко статутът, формирането и функциите на висши конституционно установени органи, институции и висши длъжности при тях, а именно на Президента, на Главния прокурор, на прокуратурата, на Висшия съдебен съвет и баланса между тези органи, а също и независимостта на съдебната власт и не са в правомощията на обикновено народно събрание. Те се съдържат в следните разпоредби на Законопроекта за изменение на Конституцията:

  1. Относно разпоредбите за назначаване на служебно правителство – чл. 99, ал. 5 от Конституцията: С изменението реално сеотнема се правомощието на президента да назначава служебно правителство по своя преценка. Прави се опит за заобикаляне на решението на Конституционния съд, като не се отменя директно това правомощие, а се предвижда механизъм, при който президентът назначава служебен министър-председател измежду точно определени фигури, които се назначават от парламента и се въвежда негово задължение да назначи предложеното от него правителство и едва при неизпълнение на това задължение, това правомощие се прехвърля на Народното събрание. В действащата Конституция е предвидено изрично, че при невъзможност Народното събрание да излъчи правителство се назначава служебно правителство, посочено от президента – чл. 99, ал. 5. Това е конституционно предвидена функция на конституционно установен орган – Президента на републиката, която възниква по изключение, когато избраните народни представители не могат да формират мнозинство с единни възгледи за начина на управление на държавата и състава на органите, които да я управляват, т.е. не е налице мнозинство, получило необходимите гласове от българския народ. В този случай, като форма на баланс между конституционно установените органи, на Народното събрание е отнето правото да излъчи правителство и то е прехвърлено на президента на републиката, като Конституцията го оправомощава по собствена преценка да излъчи състава на кабинета. Президентът на републиката е орган, избран пряко от народа, единственият в тази ситуация, който е получил необходимите гласове от страна на народа и има необходимата представителност за да прецени състава на кабинета, който да управлява държавата до провеждане на нови избори.

 Разпоредбите за назначаване на служебното правителство са част от определения от Конституцията ред за формиране на основна конституционна институция, както и регламентират дейността и правомощията на друга такава – президента, установяващи необходимия и желан баланс между правомощията на президента и Народното събрание. Те могат да се променят по начина, по който е предвидено в законопроекта единствено от Велико народно събрание, тъй като се засягат основна конституционно установена функция на конституционно установен орган – президента и с тях се нарушава баланса в правомощията между него и народното събрание в конкретната хипотеза на невъзможност то да избере правителство.

  1.  Относно изменението на чл.126 от Конституцията: Предвижда се, че структурата на прокуратурите е в съответствие с тази на съдилищата, които разглеждат наказателни дела. С това изменение се променя и формирането на звено на съдебната система(прокуратурата) и по същество се създава нова система на прокурорските органи, като директно се закрива прокуратурата при Върховния административен съд. Разпоредбата е част от определения от Конституцията ред за формиране на основна конституционно установено звено на съдебната система и може да се промени по начина, по който е предвидено в законопроекта, единствено от Велико народно събрание.
  2.  Относно изменението на чл. 127, т. 5 и 6 от Конституцията: Отпада възможността прокуратурата да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и се ограничава възможността ѝ да участва в административни и граждански дела до случаите за защита на правата и законните интереси на малолетни и непълнолетни и за защита на значим обществен интерес на лица, които се нуждаят от закрила. Директно отпада уредено със създаването на Конституцията от Великото народно събрание основно правомощие на прокуратурата,  свързано с установяване на баланс и контрол между съдебната и изпълнителната власт. Държавата се лишава от възможността да иска отмяна на незаконосъобразни актове, чрез органа, натоварен да следи за законността, съгласно същата разпоредба. По този начин, основното задължение на прокуратурата да следи за законността, като общо понятие, а не само като функция в наказателното правораздаване, остава без съдържание, поради липса на механизъм за това. Силно се ограничава възможността на прокуратурата да участва в административни и граждански дела в защита интереса на държавата и обществото.

Разпоредбите уреждат основна функция на конституционно установено звено на Съдебната власт и баланса между властите и държавните органи, и може да се промени по начина, по който е предвидено в законопроекта единствено от Велико народно събрание.

  • Относно изменението на чл. 126, ал. 2 от Конституцията: Отпадат функциите на Главният прокурор да осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори. Директно отпада уредено със създаването на Конституцията от Великото народно събрание основно правомощие на конституционно установен орган,  свързано с установяване на баланс и контрол между съдебната и другите власти и техните органи. Въпреки, че това правомощие привидно е насочено към вътрешната уредба на Прокуратурата на Република България, то е директно свързано с взаимодействието между Главния прокурор с другите власти и органите, чрез които осъществяват функциите си, доколкото прокуратурата като институция носи отговорност за спазване на законността на държавата, а правомощието по чл. 126, ал. 2 от Конституцията е единственото законно средство на висшия конституционен орган – Главния прокурор, да влияе на този процес.

Разпоредбата урежда основна функция на основен конституционно установен орган, свързана с баланса между властите и конституционно установените органи и може да се промени по начина, по който е предвидено в законопроекта единствено от Велико народно събрание.

  • Относно измененията на чл. 129 – чл.130в от Конституцията и свързаните с тях изменения в чл. 84, т. 16: Висшият съдебен съвет се разделя на два самостоятелни органа – Висш съдебен съвет и прокурорски съвет. Отнемат се правомощия на ВСС по отношение на прокурори и следователи и се предвижда, че председателите на ВАС и ВКС се избира от ВСС, в който не участват представители на прокуратурата и следствието. Създава нов орган – Прокурорски съвет, без конституционна регламентация, с правомощия за назначаване, повишаване, преместване на прокурори и следователи и се предвижда негово правомощие за назначаване на Главния прокурор, както и в областта на бюджетите на прокуратурата и следствието, като по същество се създава нов орган в съдебната система и се дава числен превес на членовете на прокурорския съвет, избрани от Народното събрание пред професионалната квота, избрана пряко от прокурорите.

По същество с тези промени се закрива Висшият съдебен съвет, така както е създаден и уреден в Конституцията от Великото народно събрание и се създават два нови органа с различен начин на конституиране, състав и функции, както и начин на взаимодействие помежду си и може да се промени по начина, по който е предвидено в законопроекта единствено от Велико народно събрание.

С регламентация  на начина по който се формира Прокурорския съвет, законодателната власт, чрез избраните от нея членове, придобива възможността да назначава, освобождава, премества, повишава и наказва прокурорите и следователите в страната, т.е.добива значителен контрол върху магистратите, които ръководят наказателното производство в досъдебната фаза, повдигат и поддържат обвинението пред съда, както и провеждат разследване, включително на престъпления, извършени от властта. По този начин, те реално придобиват възможност за контрол не само в досъдебната фаза на наказателното производство, но и в съдебната, тъй като съдът се произнася единствено по обвинителни актове, внесени от прокуратурата след проведено разследване. Освен това, докато има забрана за членове на прокурорската колегия да се избират от Народното събрание прокурори и следователи, то няма ограничение всичките 6 члена да бъдат адвокати. Следва да се има предвид, че обичайно прокурорът и адвокатът са страни в наказателния процес с противоположни интереси – прокурорът обвинява, а адвокатът е защитник на обвиняемите/подсъдимите. От това следва, че с предлаганите промени, едната от страните в наказателния процес е поставена в кадрова зависимост от другата, което е в пряко противоречие с принципа за независимостта на българските магистрати, част от които са прокурорите и следователите и поставя съмнение във възможността на държавата да осигури справедлив процес. Такъв, без независимо разследване и обвинение е невъзможен.

С разпоредбите се закрива Висшият съдебен съвет – конституционно установен орган на съдебната власт, така както е създаден и уреден в конституцията от Великото народно събрание и се създават два нови органа с различен начин на конституиране, състав и функции, както и начин на взаимодействие помежду си, която промяна може да бъде извършена единствено от Велико народно събрание. Нарушава се независимостта на съдебната власт, като се предоставя възможност за пряк кадрови контрол от страна на политиците, които са част от законодателната власт и свързаната с нея – изпълнителна, върху прокуратурата и следствието, и за косвен върху резултатите от наказателното производство в България. Нарушава се баланса между трите власти и се поставя под съмнение възможността в Държавата да се проведе наказателно производство срещу лица от действащата власт.

  • Относно измененията на чл. 129, ал. 2 от Конституцията: С изменението реално се отнема се правомощието на президента да назначава с указ председателите на ВКС и ВАС.  Директно отпада уредено със създаването на Конституцията от Великото народно събрание основно правомощие на основен конституционен орган,  свързано с установяване на баланс и контрол между конституционно установените органи, поради което тази промяна е в компетенциите единствено на Велико народно събрание.

Даниела Попова –

Председател на УС на

Българска съдийска асоциация